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特朗普政府能源政策会做哪些调整 有何影响
www.lj168.com2017-02-23 16:00:52 文章来源:上海证券报  作者:邹蕴涵
        特朗普走上政坛,是美国社会、文化、经济等各方面因素交相作用的结果。特朗普就任总统之后,他的能源政策虽然还没有正式出台,但政策转向的苗头已很明显。在特朗普宣称“美国优先能源计划”的基调下,当前美国在油气、新能源、气候变化等方面的政策现状如何,特朗普政府将会做哪些政策调整,采取哪些措施来推行其政策主张,这不仅关系到全球经济走向和能源市场走向,也将对我国经济的外部环境产生相应影响,需要有所研究,找到应对之策。
        “美国优先能源计划”是特朗普政府的能源政策纲领
        奥巴马任内对传统化石能源发展的限制十分明确,推动新能源发展、强烈关注气候变化是主要政策取向,但能源政策的总体落实情况并不理想,特别是限制外海石油开采和甲烷排放的规定遭到能源巨头、行业协会和州政府的抵制而未获有效实施。
        特朗普政府在上台初始就提出“美国优先能源计划”。该计划明确指出美国的能源政策旨在提供更廉价的能源,实现能源独立。
        该计划主要内容如下:一是有些“不必要”的、“没好处”的政策要立刻终止,比如气候行动计划和美国清洁水法案;二是将加大力度开采国土范围内的天然气、页岩气和石油,并将能源开采收益用于道路、桥梁、学校等基础设施建设;三是高度重视清洁煤技术并用于煤矿开采,以恢复美国萧条已久的煤矿业;四是摆脱对欧佩克产油国以及任何对美国利益不利的国家的依赖,与海湾国家建立积极的能源关系;五是缩小美国环保署的工作职责范围,局限于保护干净的空气和水、保护自然栖息地、保护自然保护区。
        由此可以看出,这份能源计划的重点是发展化石能源,与奥巴马政府不同,特朗普政府已将环境保护与气候变化放在了次要位置。
        特朗普政府能源政策取向
        特朗普政府的能源政策是坚信化石燃料为王,可能在石油开采、油气租约、天然气水力压裂技术、可再生能源以及气候变化等领域内进行明显调整。以下将详细梳理美国相关能源政策现状,透视特朗普政府可能的调整方向以及调整难度。
        1.石油行业政策前瞻
        目前来看,特朗普政府将通过放松管制、减轻环保压力等措施,进一步鼓励化石能源行业发展。可能通过以下几方面的政策调整来体现他的主张。
        (1)放松原油开采限制
        政策现状:得克萨斯、阿拉斯加和墨西哥湾是美国主要产油区。其中,墨西哥湾地区集中了美国大部分石油海上钻井平台,石油产量约占全国总产量的25%。
        1982年美国国会通过的近海石油禁采法律,以及1990年老布什总统签署的行政禁采令,使美国近海石油开采被完全冻结。根据近海石油开采禁令,除中、西墨西哥湾和阿拉斯加沿岸部分水域外,占全美近海水域85%的大西洋(600558,股吧)、太平洋(601099,股吧)和佛罗里达州东墨西哥湾水域均不允许石油开采。
        2010年,奥巴马宣布将部分取消在美国近海开采油气的禁令,允许在大西洋海岸、墨西哥东部海湾及阿拉斯加州北海岸的广阔水域进行油气开采。2014年,政府批准了石油公司对大西洋海域石油资源进行勘测的计划,但2016年3月又宣布缩减大西洋海上钻井计划,并禁止大西洋沿岸石油钻探。
        反对声主要来自环保组织以及当地民众,他们认为美国沿海的石油勘测计划将对海洋鱼类、海洋哺乳动物以及旅游业带来严重威胁。此外,奥巴马在卸任前颁布的《外大陆架土地法案》禁止美国人在大西洋和北极海域的领海进行新的石油气及天然气钻探计划。
        政策前瞻:美国有关近海石油开采禁令共有两个:一是美国政府颁布的行政禁令;二是国会的法律禁令。只有这两个禁令都被解除,并征得沿岸各州政府的同意,石油公司方可在这些油田开采石油。
        特朗普政府有可能争取进一步扩大近海石油开采领域,可能将目前的东墨西哥湾、阿拉斯加北岸的开采区域拓展到大西洋、西墨西哥湾区域。此外,预计特朗普有可能采用总统备忘录形式(相当于行政命令的权限)解除《外大陆架土地法案》。特朗普解除相关行政禁令较为容易,但要解除国会的法律禁令需要看两党斗争结果。
        (2)减少油气租约的环保限制
        政策现状:美国的土地地表使用权和矿产权是分开的。为了开采地下资源,石油公司需要获取地表和矿产的租约。土地和矿权由联邦政府、省/州政府、原住民群体、部分企业(比如铁路公司)和个人这些不同实体所拥有。矿权或工作权益以地理范围、地质层段及其所生产的资源类型(轻质常规油、重油、油砂、天然气等)进行进一步细分。
        2010年,美国土地管理局对石油和天然气土地租赁项目(油气地区租用土地进行油气开发)进行了改革,强调更多的公众参与,政府部门间更有效的协调及环评时更少的漏洞。租约土地进行石油天然气勘探前,包括公众参与、跨学科的现有资料审查,以及必要时对一些地块发租前的实地访查等步骤。
        政策前瞻:特朗普政府有可能通过土地管理局进一步对油气租约进行调整,减少环评要求,放松部分管制,以降低油气开发面临的障碍。但是这就需要对2010年的油气租赁项目改革再次进行调整,这势必面临相关环保组织的极力反对。
        (3)恢复有争议石油管道建设
        政策现状:Keystone XL是美国当前最受争议的石油管道项目,一直是化石燃料业与环保主义者之间的斗争对象。该项目计划全长约1900公里,从加拿大阿尔伯塔省出发,经过美国蒙大拿和内布拉斯加等州,与美国已有管道相连接。由于担心环境污染,奥巴马政府在2015年巴黎气候大会前夕给予最终否决。
        Keystone XL项目如获重启并建成,二期工程完工后可望向美国中西部炼油设施日输送59万桶原油,三期完工后每天向得州的炼油厂提供70万桶原油,将极大地促进加油输美,进一步减少美国对中东原油的依赖。
        同时,由于加拿大东部国土距离西部产油区地理遥远运输不便,美国东部地区生产的石油运到加拿大较离岸石油廉价,所以项目还能显著扩大加拿大对美国产原油和精炼油需求。因为这个项目能给石油生产者和精炼商创造巨额利润,因此美国化石行业对Keystone XL抱有强烈期待。
        此外,Dakota Access项目由于美国原住民的抗议也迟迟未能推进。
        政策变动:2017年1月25日,特朗普已签署了两份单独的行政命令,以推动Keystone XL项目和Dakota Access项目的管道建设。但特朗普表示他会重新就项目具体条款进行谈判,但目前没有提供进一步的细节,这表明这两大项目依然会面临一定障碍。但是与奥巴马政府的态度相比,特朗普政府的大转弯是很明显的,其他只不过是一些商业细节问题罢了。
        2.天然气行业政策前瞻
        对于天然气行业,特别是美国页岩气开采来说,全国范围内对水力压裂技术的限制使用,以及提高开采时气体排放标准是行业发展的主要阻碍。
        (1)减轻水力压裂限制
        政策现状:水力压裂法是过去15年页岩气开采的主要技术,对天然气井增产效果最为明显。水力压裂利用地面高压泵,通过井筒向油层灌注水、沙和化学品的混合液体,促使油层受压碎裂,以使天然气从裂缝中迸出。由于每次液压破碎都需要数百万吨水,灌输进地层的压裂液中需要添加大量化学物质,出油气的过程还将附带排出有害的空气污染物,所以此项技术的环境影响一直处于争议之中。
        2014年,奥巴马政府从联邦政府层面全面限制使用水力压裂技术。目前,美国各州基本都存在联邦级、州级和地方政府级的压裂禁令、压裂限制和敌对决议,其数量达数百个。其中,明确禁止使用水力压裂法的有纽约和马里兰州,严格限制或提出使用禁令的包括阿拉斯加、密歇根、伊利诺伊、俄勒冈等14个州,其余地区至少提出了州级使用限制。
        政策前瞻:对于特朗普政府来说,真正的困难不是推翻奥巴马时期的联邦政府决议,而是即便推翻了联邦政府决议,也无法轻易撼动各州的限制或禁令。从这个层面看,想要通过彻底取消水力压裂限制来促进页岩气行业发展,在实践中较为困难。
        (2)降低开采排放标准
        政策现状:2012年,美国环保局发布首个针对天然气井压裂操作的联邦空气法规,要求开发商、运营商使用气体捕捉技术,以控制天然气井压裂、钻井、抽水等环节中释放的有害气体。
        此后修订的《新能源性能标准》和《有害空气污染物标准》对天然气行业捕集的主要气体——甲烷提出明确要求,进一步加大了行业成本。这些新开采排放标准于2015年正式实施,但给予行业两到两年半的缓冲时间进行设备、技术和人员调整。
        政策前瞻:新标准遭到了猛烈批评,美国天然气行业认为新标准将影响当前全美天然气蓬勃发展的势头,而西部能源联盟指责新规定的成本远远超过了行业收益。预计特朗普政府将会利用两到两年半的缓冲时间进行新标准修订,争取降低开采气体排放标准,特别是甲烷排放的标准。
        3.可再生能源政策前瞻
        在前期竞选活动中,特朗普本人对可再生能源,特别是美国发展较好的风能和太阳能一直秉承不欣赏,甚至讽刺的态度。但经过一定调整,竞选后期特朗普对可再生能源的态度逐渐趋于温和,提出希望发展不仅限于风能和太阳能的可再生能源,但未提及是否降低可再生能源补贴,在“美国优先能源计划”中也未提及可再生能源,总体态度仍趋于保守。
        政策现状:当前,美国可再生能源开发的主要促进政策包括联邦一级和州级两种。
        (1)联邦促进政策。目前,联邦政府为部分可再生能源发电项目提供了通胀调整生产退税(PTC)、投资退税(ITC)和国家财政补贴计划以及税收加速折旧等促进政策。其中,PTC涵盖了风能、生物质能、地热等新能源形式。这种联邦优惠政策的特殊之处在于并不仅仅补贴美国公司,任何项目在美国境内的非美国公司也可享受同等待遇。这也是该类计划被抨击最多的地方。
        (2)州级促进政策。在最近十年使用最广、影响最大的州级促进政策包括可再生能源配额制度(RPS)以及各种州级现金激励计划。RPS的核心是要求零售电力供应商逐渐增多对可再生能源的购买量。而现金激励计划主要是为位于该州区域内可再生能源项目或制造企业提供现金激励,最常见的激励类型是为户用/分布式太阳能发电设施提供预付折扣或基于发电量的补贴方式。
        (3)其他政策。联邦级和州级对美国国内可再生能源设备的制造提供包括联邦贷款担保计划、联邦与地方财政激励计划以及联邦与州级研发基金等予以支持政策。在奥巴马任期内,可再生能源的各类补贴、优惠激励政策进入了“黄金期”,风能、太阳能发电取得了显著发展。相关统计和图表显示,可再生能源已经在美国国家能源生产、消费结构中占据重要位置。
        政策前瞻:从特朗普政府对传统化石能源的青睐看,他很可能在可再生能源的政策方面趋于保守,在联邦一级逐步降低或取消对可再生能源发展的推动政策。如将联邦通胀调整生产退税的覆盖范围缩小至美国公司的美国项目,非美国公司的美国项目不可享受;降低国家财政补贴力度,降低对联邦可再生能源研发基金的支持等。而州级推动政策相对独立于联邦政府,直接被调整的难度不小。
        4.煤炭行业政策前瞻
        特朗普政府的“美国优先能源计划”明确提出,高度重视清洁煤技术,此项技术将用于煤矿开采,以恢复美国萧条已久的煤矿业。之所以强调煤炭业发展,是因为近年来由于天然气水力压裂技术的广泛运用,推动了美国天然气产量快速攀升,天然气以低廉的价格、清洁的排放逐步替代煤炭。
        美国煤炭行业的生产规模在最近十年一直处于下降状态。特别是最近三年,下降尤为明显。而煤炭行业的没落直接影响了相关就业。根据美国劳动统计局数据,1979 年美国有 25 万个煤炭采矿工作,2016年时下降到不足 5.4 万个。特朗普政府促进煤炭行业复苏的主要政策集中在推广清洁煤技术以及放松排放限制上。
        (1)推广清洁煤技术
        政策现状:清洁煤技术主要通过碳捕捉与封存技术(CCS),将煤炭生产过程中的二氧化碳收集起来,并深埋地下,以达到减少温室气体排放的目标。但经过十多年的发展,这项技术在全球范围内还未成熟到可以商业推广,而美国的清洁煤技术推广项目几乎都以失败告终。
        美国密西西比清洁煤项目、伊利诺斯州Future Gen清洁煤计划等政府主推的示范性项目最终均以严重超预算、不能按时运行而不了了之。唯一可以算作成功的案例是NRG能源公司的休斯敦清洁煤项目。虽然按时完工、正常运行,但NRG能源公司表示,这将是他们的最后一个清洁煤项目,今后将不再使用此类装置。从小布什政府开始,推广清洁煤一直属于政府应对气候变化的措施之一,但效果不佳也是有目共睹。
        为了促进清洁煤技术推广,美国政府推出了相应的促进激励政策,包括(1)通过“煤研究计划”(CRI)支持能源部国家能源技术实验室(NETL)进行清洁煤技术研发,例如开发创新型污染控制技术、煤气化(000968,股吧)技术、先进燃烧系统、汽轮机及碳收集封存技术等等;(2)“清洁煤发电计划”(CCPI)主要支持企业与政府建立伙伴计划,共同建设示范型清洁煤发电厂,对具有市场化前景的先进技术进行示范验证;(3)通过税收优惠等政策措施,对经过示范验证可行的先进技术进行大规模商业化推广,例如给予集成气化联合循环(IGCC)发电项目、非发电用的煤气化技术税收优惠等。
        政策前瞻:对于特朗普政府来说,在油价中低位徘徊、天然气高产且价格便宜的情况下,推广清洁煤技术并不是一件容易的事,其技术的成熟性和经济性是主要制约因素。而继续保持对清洁煤技术的研发支持投入、继续扩大商业化推广的税收优惠补贴范围和力度可能是特朗普政府主要的促进激励政策。
        譬如对现有电厂进行清洁煤技术改造进行补贴,给予满足国家能源政策法要求的新建清洁煤电厂及煤气化项目税收优惠或补贴等。税收优惠及补贴力度可能在过往年度8亿-10亿美元的基础上有一定增加,但增幅有限。而对于支持企业与政府建立伙伴计划、共同建设示范型清洁煤发电厂的政策,已经从小布什政府开始就被证明并不是有效的激励促进手段,特朗普政府在此应不会有更大的调整空间。
        (2)放松环保限制
        政策现状:奥巴马任期内通过《清洁电力计划》以及第一份全国范围内的《气候行动计划》,进一步严格限制发电、煤炭行业的碳排放水平,甚至提出到2030年发电厂碳排放目标将在2005年基础上减少32%。这个计划对于传统发电、煤炭行业来说是十分激进的。
        政策前瞻:《气候行动计划》以及《清洁电力计划》主要靠奥巴马的总统行政权力推行,并未通过国会立法,因此特朗普政府十分容易将其推翻。
        2016年2月,美国联邦最高法院已经做出裁定,暂停执行奥巴马政府的《清洁电力计划》,预计下一步将是推翻《气候行动计划》。即便这些计划重新进入立法通道,在保守派占多数的联邦最高法院也无法获得通过。
        5.对气候变化的态度和政策前瞻
        共和党历来不承认气候变化和全球变暖的理论,特朗普更是如此,他在竞选中多次提及当选后要退出《巴黎气候协定》并撤销美国对联合国气候变化项目的一切资金支持,并且要直接推翻奥巴马任内的《气候行动计划》。特朗普不承认气候变化的背后有着清晰的行业利益考量与逻辑。
        政策现状:《巴黎气候协定》承诺将全球平均气温较工业化前水平升高的幅度控制在2摄氏度之内,并承诺“尽一切努力”使其不超过1.5摄氏度。如果缺少二氧化碳收集和利用手段的帮助,那么《巴黎气候协定》生效的直接后果就包括减少开采已探明的化石能源。即便是采取二氧化碳捕获技术,《巴黎气候协定》将严重阻碍传统化石能源发展。
        这对青睐化石能源的特朗普以及共和党来说是不能接受的。《气候行动计划》是奥巴马于2013年公布的美国第一份全国气候行动计划,其核心是减少温室气体排放大户——发电厂的碳排放,并加强可再生能源发展。
        政策前瞻:奥巴马政府签署的《巴黎气候协定》属于行政协议,即不需要通过两院同意,以政府身份即可实施的国际协议。根据《巴黎气候协定》的退出条款第二十八条要求,特朗普政府只有三年之后即2020年1月才能发出书面通知退出《巴黎气候协定》。在提交了书面通知满一年后,也就是到2021年1月,从国际法来说,美国才算正式退出了《巴黎气候协定》。
        对特朗普政府来说,更迅速的方法是减少向《联合国气候变化框架公约》提供数百万美元及对绿色气候基金(Green Climate Fund)数亿美元的资助来消极对待气候变化。
        特朗普政府能源政策有哪些影响
        如果美国的能源政策产生了对国际能源市场的影响,那么这种影响将通过多种渠道影响我国能源市场乃至经济发展。
        1.国际油价变动可能影响我国经济发展
        第一,在特朗普政府的能源政策中,油气行业优先发展的基调将可能导致美国增加原油产出而减少国际进口,加大国际原油市场供给,对国际油价产生下拉作用。第二,如果特朗普政府确实对伊朗采取新的制裁措施,刚恢复不久的伊朗石油出口可能再遇障碍,成为国际原油市场供给端的一个不确定性因素。第三,如果美国经济增势较好、美联储加息步伐加快,美元指数存在上行可能,则油价就有下跌空间。
        由于我国已经是主要的原油进口国,国际油价下行对于国内经济增长具有利好因素。但应注意到,无论是放松油气行业管制还是对伊朗施加压力,都需经历复杂的政治博弈,短期内对油价实现明显影响的可能性较小。
        2.美国强化能源独立可能使地缘形势更加复杂
        无论是特朗普政府的外交孤立主义倾向,还是减少对欧佩克的能源依赖、进一步实现能源独立的政策取向,都是要将美国政府带离世界能源政治版图的核心——中东地区,减少维护这一地区稳定的资源投入,将更多注意力集中到美国自身发展上。
        对我国来说,约有超过40%的石油进口来自中东,且原油运输需经过马六甲海峡等运输要塞。美国这种能源政策转向意味着全球最大的原油消费国和进口国之一的我国未来面临的能源地缘形势会进一步复杂化,可能需要付出更大的维护地缘稳定的努力。
        3.对待气候变化和环境保护的态度差异将导致中美能源成本差异加大
        废除奥巴马政府有关能源政策的政治遗产、对巴黎气候协议抱有敌视,是特朗普政府降低传统化石能源成本的重要举措。在美国回归传统能源的同时,我国正在转向清洁能源。与美国相比,我国的能源成本将包含更多的环保考虑,是相对走高的。在美国能源成本本来就明显低于我国的背景下,美国能源政策转向将进一步拉大两国能源成本差距。
        总体来看,特朗普政府的“美国优先能源计划”是以美国利益为首选的,不会顾忌其他国家或贸易伙伴的利益。只要对美国企业有利、对美国就业有利,即使降低环保标准、增加其他国家生产成本、对环境造成某种程度的损害,也会力推不辞。这种不讲道义的做法,对国际社会会造成什么后果,有待观察。




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